مفهوم کابوتاژ درحقوق هوایی

مترجم : بابک شکوری

مفهوم حقوقی کابوتاژ از حقوق دریایی اخذ شده است . درمورد ریشه لغوی کابوتاژ گمان می رود که این واژه از لفظ فرانسوی Cabot بمعنی کشتی کوچک و یا کلمه اسپانیولی cabo یا cape بمعنی دریانوردی ازیک بندر به بندر دیگری در امتداد ساحل دریا منشعب شده باشد .

درحقوق هوایی تعریف کابوتاژ عبارتست ازحمل و نقل مسافر ،کالا و یا محموله های پستی بین مبداء و مقصدی که هر دوی آنها در قلمرو کشور واحدی قرارداشته باشند .

بکارگیری عبارت کابوتاژ برای اولین بار به سال 1910 میلادی یعنی زمانی که فرانسویان به پرواز بالونهای آلمانی و ورود آنها به قلمرو هوایی فرانسه اعتراض کردند باز می گردد.

کنوانسیون 1919 پاریس بطور رسمی کابوتاژرامورد تصدیق و شنایی قرارداد و درماده 16 مقررداشت که کشورها می تواند از خطوط هوایی خود برای حمل و نقل کالا و مسافر فی مابین دونقطه از قلمرو خود بهره بگیرند.

ماده 7 کنوانسیون 1944 شیکاگو با بیان دوجمله به بررسی مسئله کابوتاژ پرداخت . درجمله نخست آمده است : هرکشور متعاهد حق دارد از ارائه اجازه به هواپیمای متعلق به یک کشور متعاهد دیگر برای حمل مسافر و کالا در درون قلمرو خود ممانعت بعمل آورد

معنی این جمله آن است که هرکشور ازحق انحصاری برای اعمال حاکمیت برقلمرو هوایی خود برخوردار است و درنتیجه می تواند حمل و نقل هوایی خود را منحصراً به عهده شرکتهای حمل و نقل هوایی داخلی بگذارد.

درجمله دوم ماده هفتم کنوانسیون شیکاگو درباره کابوتاژ اینچنین می خوانیم :

هرکشور متعاهد متقبل می شود که هیچگونه ترتیباتی را که حق انحصاری کابوتاژیک کشور دیگری را نقض کند درپیش نگیرد و همچنین هیچگاه حق انحصاری را برای خود در نظر نگیرد .

عرف حقوقی پیشنهاد می کند که اگر یک کشور اقدام به واگذاری حقوق کابوتاژ خود به خطوط هوایی کشور دیگر نماید ،آنگاه لازم است تا حقوق و امتیازات یادشده به همه کشورها وبراساس اصل عدم تبعیض واگذار شود . جمله اول ماده هفت ،از اندیشه حاکمیت هرکشور برهوایی و فضایی آنها حمایت می کند همچنانکه این مطلب درماده یک کنوانسیون شیکاگو نیز مورد اشاره قرارگرفته است و حاکی از آن است که دولتها حق دارنداز اشتغال هواپیماهای متعلق به کشورهای دیگر به امورتجاری و ترابری در درون قلمرو خود جلوگیری نمایند .

درتشریح دوم باید گفت که کشورهای عضو کنوانسیون شیکاگو متعهد می شوند که از اتخاذ ترتیباتی که منجربه واگذاری حق کابوتاژیک کشور به کشور دیگر بشود براساس احترام به اصل انحصاری بودن کابوتاژ خودداری کنند . گفتنی است که در محافل حقوقی بحث و جدلهای فراوانی در خصوص لحن بکار رفته در ماده هفت وجود دارد .

بعقیده پروفسور Michael Milde این برداشت که ماده 7 کابوتاژ را ممنوع ساخته است .

آشکارا اشتباه است .وی می افزاید : متن تنها به این نکته اشاره می کند که هر دولت این حق را دارد که از اعطای حق واگذاری کابوتاژ به هواپیماهای یک کشوردیگر امتناع ورزد .

به نظر او جمله اول ماده 7 هیچ نکته تازه ای را به مفهوم کلی حاکمیت آنگونه که یک آمده نمی افزاید و براین اساس بنظر غیرضروری می نماید . ازطرف دیگر تعهدکشورها به عدم اخذ امتیاز کابوتاژ براساس اصل انحصاری بدون آن ،آنگونه که در بخش دوم ماده هفت وجوددارد ،فضا را برای ارائه تفسیرهای گوناگون و بروز تناقض بازکرده است.

پروفسورPablo Mendes درنظریه خود دو تفسیراحتمالی را مورد شناسایی قرارداده است.

به عقیده او می توان ماده هفت را بعنوان پدیدآورنده یک رژیم چند جانبه برای تمامی کشورهای متعاهد که هنوز حق کابوتاژ را به هواپیماهای ملی خود اختصاص نداده اند درنظرگرفت .

براساس این نظریه این دسته از کشورها باید به هواپیماهای ثبت شده در دیگر کشورهای عضو کنوانسیون شیکاگو اجازه دهند تا به قلمروهوایی آنها دسترسی داشته باشند تا ازاین تطریق از ایجاد محدودیت برحقوق انحصاری کابوتاژ احتراز شود .

نتیجه نهایی این تفسیرآن خواهد بود که به محض ارائه حق کابوتاژ به یک دولت یا خطوط هواپیمایی خارجی،همگی کشورهای عضو کنوانسیون شیکاگو بطوراتوماتیک به قلمرو هوایی کشور اعطا کننده حق کابوتاژ دسترسی خواهند داشت .

مسلماً تفسیر متنی ماده هفت ازاین دیدگاه حمایت نمی کند زیرا در متن ماده هیچ اشاره ای به حقوق طرفهای ثالث در صورت توافق بین اعطا کننده و دریافت کننده امتیاز کابوتاژ مشاهده نمی شود .

تفسیردیگری که از ماده هفت ارائه می شود . به خدمات منظم هوایی بین المللی ارتباط پیدا می کند . این تفسیر آنگونه که پروفسور پابلومندز بیان می کند با استعانت از مفاد ماده 6 کنوانسیون شیکاگو در خصوص ارتباطات دو جانبه قوت می یابد .

این گونه از ارتباطات دوجانبه از مفهومی عبارت « چند جانبه» موجود در ماده هفت برداشت می شوند . به دیگر سخن به معنی این عبارت آن است که کشورهایی که توافق دوجانبه در خصوص اعطای امتیاز کابوتاژ با یکدیگر منعقد می نمایند یاباید صراحتاً به وجود حق رزرو از توافق خود اذعان کنند و یا آنکه حقوق دیگر کشورهای عضو کنوانسوین شیکاگو در خصوص دسترسی به حمل و نقل ملی خودشان و عدم وجود انحصار را به رسمیت بشمارند و محترم دارند .

با این حال پروفسور Milde سناریوی سومی را نیز مطرح ساخته است . او این سوال را مطرح می کند که اصولاً آیا می توان امتیاز کابوتاژ را اگر صراحتاً بیان نشده باشد برپایه اصل انحصاری بودن را تفسیر کرد .

مثلاً آیا می توان کابوتاژ را بعنوان یک امتیاز غیرانحصاری بنا بر مصلحت های غیر هوانوردی به دولت دیگری واگذار کرد و یا حتی آنرا به کشورهای دیگری که مایل به برخورداری از آن هستند اعطا نمود؟

با در نظر داشتن وضعیت اروپای متحد که در آن بخش سوم سیاستهای آزاد سازی اقتصاد در حال اجراست و شرکتهای حمل و نقل هوایی محدودیتهای مربوت به کابوتاژ در بین کشورهای عضو را از بین برده اند این سوال مطرح می شود که آیا این وضعیت نقض آشکار مفاد ماده هفت کنوانسیون شیکاگو به شمار نخواهد رفت؟

اگر وضعیت فوق را نقض کنوانسیون شیکاگو در نظر آوریم آنگاه مسئله این خواهد بود ضمانت اجرای چنین نقض تعهدی از سوی کشورهای متعهد کنوانسیون چه چیزی غیر از تسلیم شکایت به شورای مرکزی ایکائو وفق ترتیبات ماده 48 کنوانسیون خواهد بود.

یک پاسخ احتمالی آن است که هرگاه حقوق نا محدود کابوتاژ به شرکتهای حمل و نقل هوایی جامعه اروپا اعطا شود آنگاه کشورهای عضو اتحادیه اروپا ناگزیر خواهند بود تا به شرکتهای حمل و نقل دیگر کشورها نیز اجازه استفاده محلی از قلمروملی خود را بدهند .

درغیراینصورت چنین اعطای امتیازی در تضاد با ماده هفت کنوانسیون در خصوص ممنوعیت واگذاری حقوق کابوتاژ به دیگر دولتها خواهد بود .

در خلال سالها ،تلاشهای فراوانی برای بازسازی ماده هفت به سرپرستی نمایندگی سوئد در شواری مرکزی ایکائوصورت پذیرفته است . درسال 1966 هیات سوئد پیش نویسی رابرای حذف جمله دوم ماده هفت تقدیم شورا کرد .

استدلال اصلی برای تهیه چنین پیش نویسی آن بود که جمله دوم ماده هفت بشکل غیرطبیعی محدودکننده بود و باعث بوجود آمدن ابهام ودرنتیجه عامل اصلی برای ارائه تفسیرهای متناقض می شود .

هیات نمایندگی سوئدکه با تفسیرهای متفاوت از ماده هفت از یک سو و علاقمندی به حفظ توافق چند جانبه حمل و نقل هوایی اسکاندیناوی فی مابین دانمارک نروژ سوئد از سوی دیگر روبرو بود این دیدگاه را مطرح ساخت که تهیه کنندگان کنوانسیون شیکاگو درصددآن نبودند که کشورهای عضو کنوانسیون شیکاگو بواسطه مفاد ماده هفت از اجرای ترتیباتی که امنیت وکارآیی اقتصادی هوانوردی غیرانتظامی را ارتقا می دهد باز بمانند . از دیدگاه ایشان حذف جمله دوم نه تنها ابهامات موجود را از بین می برد بلکه شاکله کنوانسیون شیکاگو را نیز تقویت خواهد کرد.

مسئله ایجاد بازبینی درمتن کنوانسیون در شانزدهمین و هیجدهمین اجلاس ایکائو در وین و بوئنوس آیرس بررسی شد اما در هردو اجلاس حائز رای کافی برای تصویب پیش نویسی اصلاحی نگردید.

اگرچه اقدام سوئد باعث جلب شدن توجهات به مشکل تفسیر ماده هفت کنوانسیون شد اما شکست تصویب متن اصلاحیه راباید به این نکته مربوط دانشت که کابوتاژ نقش بسیارکمرنگی درعرصه حمل و نقل بین المللی ایفا می کند .

براین اساس کشورهای متعاهد درکنوانسیون شیکاگو علاقه ای به مجادله برسردستیابی به یک هدف دور از دسترس که همانا حذف ماده 7 بود از خود نشان ندادند .

دولتها بقدرکافی از مفاد جمله اول ماده هفت منتفع شده اند که مقررات اختلاف آمیز جمله دوم چندان مشکل ساز نمی شد . مطالعه تفسیرهای مختلف منعبث از ماده هفت بطورکلی درقالب دو روندکلی طبقه بندی می شدند که عبارتند از تفاسیر لیبرال و تفاسیرمحدود کننده .تفاسیر محدودکننده برلحن ماده هفت و اصل انحصاری بورن کابوتاژ تاکید می ورزد .

واشعار می دارد که اگر حقوق کابوتاژیک دولت به دولت دیگر واگذار شود همانند همین حقوق باید به دولتهای دیگر نیز اعطا شود . ازطرف دیگر تفاسیر لیبرال از ماده هفت ازاین عقیده پیروی می کنند که درج عبارت «بطورخاص» درماده هفت موید مجازبودن اعطای حق کابوتاژ به غیر است بشرط آنکه هیچ گونه توافقی بین اعطا کننده و دریافت کننده کابوتاژ درخصوص ممنوعیت اعطای حق کابوتاژ به طرف ثالث وجودنداشته باشد

محدودیتهای کابوتاژ درحقوق آمریکا

آمریکا از سال 1926 دارای قوانینی درخصوص ممنوعیت اعطای حق کابوتاژ به شرکتهای خارجی بوده است.براساس بخش 6 از قانون تجارت هوایی آمریکا مصوب 1926 هیچ شرکت خارجی نمی تواند در حمل و نقل هوایی بین ایالتهای آمریکا فعال باشد .

همین مقررات محدودکننده با اندکی تغییرات درقانون فدرال مصوب 1958 تکرار گردید . طبق این قانون شرکتهای هوایی خارجی می توانند خدمات خود را در قلمرو ایالات متحده ارائه نمایند بشرط آنکه مسافران و یا کالاهای خود را از درون قلمرو آمریکا به مقصد دیگری در خاک آن کشورحمل نکندمگرآنکه چنین اجازه ای به آنها داده شده باشد .

براساس قانون هوانوردی فدرال آمریکا تنها شرکتهای هوانوردی که تابعیت آمریکایی داشته باشند مجاز به ارائه خدمات مدنی در سطح ملی می باشند . خطوط هوایی خارجی تنها تحت عنوان شرکتهای هوایی خارجی مجاز به فعالیت هستند منوط به آنکه چنین مجوزی راکسب کنند که دراین صورت نیز حقوق آنان به حمل و نقل بین المللی محدود خواهد بود .

با این همه استثنائاتی درخصوص محدودیتهای کابوتاژ دربعضی شرایط اضطراری جاری خواهند بود . در سال 1979 کنگره آمریکا قانون رقابت درحمل و نقل هوایی بین المللی را ازتصویب گذراند که در آن به وزارت ترابری اجازه داده شده است .

که چنانچه به تشخیص ود درجهت حفظ مصالح ملی لازم بداند اقدام به تعلیق ممنوعیتهای کابوتاژ بمدت 30 روزنماید . دراین قانون چنین آمده است :

به علت اضطرار بوجود آمده در اثر شرایط غیعادی که در اوضاع معمول تجاری وجود ندارند و شرکتهای حمل و نقل هوایی که با پرچم آمریکا فعالیت می کنند قادربه انجام خدمت نباشند بمنظور جلوگیری از توقف ارائه خدمات هوایی می توان استثنائاتی را در خصوص مقررات کابوتاژ قائل شد .

انگیزه اصلی از وضع مقررات محدودکننده درخصوص کابوتاژ درآمریکا همانا حمایت ازشرکت های حمل و نقل هوایی و کارکنان آنها دربرابر حجم و فشارناشی از رقابت با شرکت های خارجی بوده است .

این رویکرد نیز براساس ترس از اتخاذ سیاستهای تلافی جویانه شرکتهای هوایی دربرابریکدیگر در بازار رقابتی شکل گرفت زیرا این وضعیت می توانست به عدم ثبات و امنیت خدمات حمل و نقل هوایی و منافع عمومی بویژه در بخشهایی مانند خدمات پستی و دفاع ملی بیانجامد . با این حال ،محدودیتهای کابوتاژ در مواردزیر ازبین می رود:

تقسیم کدها، اتخاذ ترتیبات بلوکه کردن مکان و رزرو جابرای کالا و مسافران ،کسب سود مالکانه در شرکت های حمل و نقل آمریکایی انعقاد توافق بین دولت آمریکما و شرکتهای حمل و نقل خارجی که از سیستم رزواسیون کامپیوتری بهره می برند و افتتاح خطوط هوایی منظم و برنامه های بازاریابی.

نگاهها به مقوله کابوتاژ در ایالات متحده در حال تغییراست لکن محدودیتها همچنان دربرابر شرکتهای حمل و نقل هوایی بویژه در توافقات دوجانبه ترابری و همچنین در قانون موضوعه آمریکا همچنین به قوت خود باقی اند .

آمریکا درصدد تغییرقانون به سوی کاملاً ملی ساختن کابوتاژ نیست اما درواقعیت نوع خاصی از کابوتاژ محدودشده در رو یه کاری شرکتهای حمل و نقل هوایی طرف قرارداد با شرکت های آمریکایی اعمال خواهد شد .

کابوتاژ محدودشده عبارتست از زمانی که یک شرکت حمل و نقل هوایی خارجی بین دو نقطه از قلمرو یک کشور درخلال سیروسفر بین المللی خود پرواز می کند . بسته به امتیازات متقابلی که دولت آمریکا و دولت متبوع شرکت حمل و نقل هوایی خارجی بایکدیگر مبادله می کنند . سازمان USDOT عموماً این رویه را مورد تصدیق قرارداده شده است .

درمطابقت با مقررات ماده هفت کنوانسیون شیکاگو هیچگونه قرارداد حمل و نقل دوجانبه ای از سوی شرکتهای آمریکایی با شرکت های خارجی در حصوص نقض مقررات کابوتاژ منعقد نشده است .

پروکتل الحاقی APEC درزمینه توافقات چندجانبه ،چارچوبی رابرای تبادل حقوق کابوتاژ بین کشورهایی مایل به چنین کاری هستند ازائه کرده است . مسئله اینجاست که آمریکااین پروکتل الحاقی را امضاء نکرده زیرا مقررات داخلی آن کشوراجازه ورودشرکتهای خارجی رابه بازارحمل و نقل هوایی آمریکا نمی دهد .

امتیازات اصلی فرا روی آزاد سازی انتقال حق کابوتاژ ازاین قرارند:

1- در عرصه حمل و نقل داخلی و رقابت بیشتری را بوجود می آورد و شهروندان گزینه های بهتری در زمینه انتخاب شرکت حمل و نقل و قیمت ها خواهند داشت .

2- باعث بوجود آمدن شرکت های حمل و نقل بزرگ چند ملیتی خواهد شد .

ایرادات فراروی آزادسازی انتقال کابوتاژ ازاین قرارند:

1- باعث ازبین رفتن شغل و سرمایه داخلی خواهد شد .

2- امنیت ملی دربخش حمل و نقل هوایی را به مخاطره خواهد انداخت .